Comunicados Propuesta de reforma al Ministerio Público
Boletín13/ICESI-04.05.05
Propuesta de reforma al Ministerio Público
El ICESI propone una reforma que permita al Ministerio Público cumplir más adecuadamente su función constitucional de órgano de persecución de los delitos.
Es preciso que el Ministerio Público sea una institución autónoma y, asimismo, que cuente con un consejo independiente, integrado por ciudadanos de reconocida calidad profesional y moral, que apoye y supervise sus funciones.
Es necesario sentar las bases para estructurar la carrera de los funcionarios y agentes del Ministerio Público y de la policía de investigación.
El Ministerio Público debe dejar de ser representante judicial del gobierno.
En la iniciativa que el Presidente de la República presentó a la consideración de la Cámara de Senadores en 2004 para reformar y adicionar diversas disposiciones de la Constitución Política a fin de establecer la reforma estructural del sistema de justicia penal, un punto de la mayor importancia es el propósito de dotar de autonomía al Ministerio Público de la Federación.
El ICESI considera que la autonomía de esa institución es indispensable, pero asimismo estima que las medidas propuestas en la iniciativa son insuficientes. En ella la designación del titular del Ministerio Público de la Federación sigue correspondiendo al Presidente de la República, con la ratificación del Senado, y no se prevé la existencia de un órgano colegiado independiente que colabore con las funciones ministeriales y las supervise.
Por otro lado, es claro que la independencia del Ministerio Público como órgano encargado de averiguar los delitos y de ejercer la acción penal ante los tribunales, no puede ser la misma que la que deben tener los ministros, magistrados y jueces, pues la función de éstos es muy distinta a la de los primeros.
La función de juzgar requiere la existencia de órganos jurisdiccionales que ejerzan su función con independencia, es decir, sin sujetarse a sugerencias o presiones de los otros dos poderes (independencia externa), ni de superiores jerárquicos (independencia interna). Cada juez o magistrado debe ser independiente en la dirección del proceso y, sobre todo, al momento de pronunciar su resolución, lo cual supone que cada tribunal o cada juzgado debe emitir sus decisiones con base en su propia certeza sobre los hechos controvertidos y el derecho aplicable.
Por esa razón, la independencia judicial supone que los magistrados y jueces, cualquiera que sea su ubicación dentro de la jerarquía judicial, en el momento de aplicar el derecho al hecho controvertido, no estén obligados "a obedecer a nadie más que a la ley y a su propia conciencia, sin recibir órdenes de quien quiera que sea, aunque ellas proviniesen de su superior jerárquico", como escribía el procesalista italiano Piero Calamandrei.
En cambio, las funciones esenciales del Ministerio Público, particularmente la referente a la investigación de los delitos, si bien ameritan que los agentes ministeriales estén exentos de las presiones o sugerencias de los otros poderes (independencia externa), también exigen que dichos agentes actúen bajo la guía de un superior jerárquico que, siempre con total apego a derecho, dé unidad y coherencia a las tareas de investigación. En este sentido, la función investigadora del Ministerio Público necesita de acuerdos generales y lineamientos que orienten esa función e impidan que sus agentes lleven a cabo sus investigaciones en forma arbitraria, anárquica o incoherente.
Por tanto, la independencia interna debe tener menor intensidad en el Ministerio Público que en los órganos del Poder Judicial. En el desarrollo de las tareas de investigación el Ministerio Público puede afectar la libertad y el patrimonio de las personas, por lo que tales tareas deben realizarse con sujeción al imperio de la ley pero también bajo una conducción general.
El ICESI está convencido de que la reforma al Ministerio Público debe abarcar los siguientes aspectos: a) otorgar independencia orgánica y funcional tanto a la institución Ministerio Público en su conjunto, como a su titular; b) sentar las bases constitucionales para estructurar la carrera de los funcionarios y agentes del Ministerio Público, así como la de los integrantes de la policía de investigación; c) establecer órganos colegiados independientes que colaboren en la toma de decisiones fundamentales de los titulares del Ministerio Público y supervisen sus funciones, a los que se sugiere denominar Consejos del Ministerio Público, y d) trasladar a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal la función de representante judicial del Gobierno Federal y de sus dependencias, que todavía se atribuye al Ministerio Público de la Federación.
Las tres primeras propuestas conciernen tanto al Ministerio Público de la Federación como al de las entidades federativas, incluyendo al Distrito Federal; la cuarta, sólo al Ministerio Público de la Federación.
Se propone adicionar el primer párrafo del artículo 21 de la Constitución Política para establecer que el Ministerio Público será ejercido por medio de organismos públicos autónomos, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, conforme a las disposiciones de la propia Constitución Política, las constituciones de las entidades federativas, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y las leyes orgánicas respectivas.
A partir de la reforma del 22 de mayo de 1900 a los artículos 91 y 96 de la Constitución Política de 1857, el Ministerio Público de la Federación dejó de formar parte del Poder Judicial de la Federación y se hizo depender del Poder Ejecutivo Federal.
Desde 1932, don Luis Cabrera cuestionó la dependencia del Ministerio Público de la Federación respecto del Poder Ejecutivo Federal, dependencia que le impedía desempeñar con eficacia sus funciones de proteger a la sociedad contra la delincuencia y de vigilar el cumplimiento de las leyes.
La fundamentación de las críticas de Cabrera ha quedado comprobada por la experiencia de poco más de un siglo en que la Procuraduría General de la República ha sido una dependencia del Poder Ejecutivo Federal. Basta recordar que en algunos sexenios el Presidente de la República ha llegado a designar hasta a 5 ó 6 procuradores generales de la República, lo cual entorpeció gravemente el funcionamiento del Ministerio Público Federal.
Es evidente que los cambios constantes del Procurador General o de los procuradores de justicia de las entidades federativas interrumpen los programas de trabajo y suponen relevos en los mandos medios y superiores, con un periodo de aprendizaje que difiere la toma de decisiones. Estos cambios afectan no sólo al titular del Ministerio Público, sino también a sus agentes, que ven interrumpidos los programas de trabajo y carecen de certidumbre jurídica sobre su futuro.
Por otro lado, la experiencia del Ministerio Público en otros países, como Francia e Italia, muestra una tendencia a sustraer a esta institución de los vaivenes de la política, para lo cual se tiende a asegurar o a fortalecer su independencia frente al Poder Ejecutivo.
Por estas razones, el sentido de la adición que se propone al artículo 21 de la Constitución Política es el de modificar sustancialemnte la ubicación del Ministerio Público y su relación con el Poder Ejecutivo, para lo cual se prevé que dicha institución tendrá el carácter de organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, tal como ha venido aconteciendo en nuestro país con otras instituciones tales como el Banco de México, los organismos públicos de derechos humanos, los institutos electorales, etcétera.
Además de que la institución del Ministerio Público debe tener un estatuto de independencia, es preciso que su titular también tenga ese carácter, para lo cual en el documento se prevé que el Senado será el órgano que designe al Procurador General de la República de entre los integrantes de la terna que someta a su consideración el presidente de la República (artículo 76 fracción VIII). La designación la debe hacer el Senado por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, en los mismos términos previstos en el artículo 96 de la Constitución para los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Se prevé que los integrantes de la terna deben ser licenciados en derecho con una experiencia de cuando menos 10 años en el servicio de carrera de la procuración de justicia federal, en el desempeño de altos cargos en la Procuraduría General de la República o en alguna otra procuraduría de justicia dentro del país, o que tengan la misma experiencia mínima en el ejercicio libre de la profesión o en la docencia universitaria en materias relacionadas con la procuración de justicia, y que hayan publicado obras académicas de reconocido prestigio.
Para asegurar la independencia en su cargo, se establece que el Procurador General de la República será nombrado para un periodo de seis años y podrá ser reelecto para un periodo inmediato posterior. Asimismo, se dispone el Procurador General de la República sólo podrá ser suspendido o removido por las causas y conforme a los procedimientos establecidos en el Título IV de la Constitución Política y sus leyes reglamentarias (artículo 102 apartado A, párrafos primero y segundo). Similares disposiciones se proponen para los procuradores generales de justicia de los estados (artículo 116 fracción VIII párrafos primero y segundo) y para el Procurador General de Justicia del Distrito Federal (artículo 122 apartado D).
Se propone adicionar el artículo 21 con un párrafo segundo, para prever las bases conforme a las cuales las leyes deberán establecer la carrera de los agentes del Ministerio Público y de la policía de investigación.
Se estima que las carreras ministerial y de la policía de investigación deben incluir la preparación, selección, designación, estabilidad y promoción de los agentes, así como las causas y procedimientos para la imposición de sanciones disciplinarias.
Cuestión fundamental para la formación de estas carreras es que el ingreso de los agentes del Ministerio Público y de la policía de investigación se lleve a cabo por medio de concursos de oposición, los cuales deben garantizar que las designaciones se hagan con base en criterios objetivos, que califiquen la preparación, experiencia e idoneidad de los candidatos.
La difícil y compleja función de coordinar al Ministerio Público no puede recaer exclusivamente en una sola persona, el Procurador General de la República o los procuradores de justicia de las entidades federativas, por muy elevadas que sean su preparación y capacidad, sino que se requiere el apoyo y la supervisión de un órgano colegiado, integrado también por personas independientes, al que deberán ser sometidas para su aprobación las decisiones fundamentales del titular de la Procuraduría. A este órgano colegiado se sugiere denominar Consejo del Ministerio Público.
El Consejo del Ministerio Público Federal se integrará por el Procurador General de la República y tres subprocuradores que él mismo designe, y por consejeros designados por cada una de las siguientes entidades: el Instituto Nacional de Ciencias Penales, el Consejo de la Judicatura Federal, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la Academia Mexicana de Ciencias Penales, la Asociación Nacional de Escuelas y Facultades de Derecho y la Barra Mexicana-Colegio de Abogados. Asimismo, se sugiere que el Senado designe dos miembros (artículo 102 apartado A, párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto). Similares disposiciones se prevén para los consejos del Ministerio Público de las entidades federativas (artículo 116 fracción VIII, párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto) y del Distrito Federal (artículo 122, apartado D, párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto).
Para establecer de manera integral la separación de funciones del Ministerio Público Federal como representante de la sociedad y las de consejero jurídico y representante legal del Poder Ejecutivo, se prevé que la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo no sólo tenga encomendado prestar asesoría jurídica a la Presidencia de la República o al Gobierno Federal, tal como se hizo en la reforma de 1994, sino que también asuma la función de representante judicial del gobierno federal, la cual se había dejado todavía a la Procuraduría General de la República.
La elaboración del documento que ahora se presenta, y que ha sido enviado a las comisiones legislativas correspondientes, ha sido elaborado por el doctor José Ovalle Favela, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y uno de los juristas más destacados de América Latina.
